Từ việc phân tích cơ sở chính trị - pháp lý và ý nghĩa của việc thực hiện chủ trương sáp nhập; cũng như đánh giá kết quả bước đầu và các thách thức đặt ra, bài viết đồng thời đề xuất một số định hướng, nhằm tiếp tục thực hiện hiệu quả việc tổ chức lại không gian hành chính quốc gia, phục vụ mục tiêu phát triển hiện đại, hiệu quả và bền vững.
Trụ sở Phường Cầu Giấy, TP Hà Nội. Ảnh: TL
Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới, với những yêu cầu cấp thiết về nâng cao năng lực quản trị, phát huy hiệu quả đầu tư công, liên kết vùng và đổi mới tổ chức bộ máy hành chính. Việc sáp nhập địa giới hành chính và thực hiện chính quyền hai cấp (tỉnh - xã hoặc thành phố - xã, phường) là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta trong quá trình sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hiệu quả. Đây là một bước đi quan trọng nhằm thực hiện mục tiêu đổi mới hệ thống chính trị, đảm bảo phát triển bền vững, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn. Đây là bước đi chiến lược không chỉ về mặt tổ chức mà còn mở ra những cơ hội phát triển mới, hiện đại và hiệu quả hơn.
Cơ sở chính trị và pháp lý của vấn đề đổi mới hệ thống chính trị, sáp nhập đơn vị hành chính
Về cơ sở chính trị, có thể nhận thấy, việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh không phải là hoạt động hành chính đơn thuần mà là một bước cụ thể hóa đường lối đổi mới hệ thống chính trị mà Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác lập trong nhiều nhiệm kỳ. Trọng tâm của chủ trương này được thể hiện rõ trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Chính trong nghị quyết này, Trung ương đã nhấn mạnh yêu cầu: “Sắp xếp lại các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã chưa đạt tiêu chuẩn theo quy định nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân”. Từ đó đến nay, công cuộc sắp xếp đã đạt được những kết quả đáng kể, cả nước đã tiến hành 2 đợt sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã vào năm 2019-2021 và 2023-2025, số đơn vị hành chính cấp huyện giảm từ 713 xuống còn 696; số đơn vị hành chính cấp xã giảm từ 11.162 xuống 10.035.
Không chỉ như vậy, ngay trong giai đoạn từ năm 2023, các chỉ đạo tiếp theo như Kết luận số 48-KL/TW ngày 30/01/2023 của Bộ Chính trị vẫn tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu “sáp nhập hợp lý” các đơn vị hành chính cấp tỉnh nhằm tạo ra các đơn vị hành chính có quy mô phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển mới, giảm đầu mối, khắc phục tình trạng phân tán nguồn lực và nâng cao hiệu lực, hiệu quả điều hành.
Năm 2025 là năm đánh dấu bước tiến mới với Kết luận số 126-KL/TW và 127-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về việc tiếp tục sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy. Với Kết luận 126 và 127, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã nêu rõ yêu cầu về việc nghiên cứu sắp xếp bỏ cấp hành chính trung gian (cấp huyện); tiếp tục sắp xếp cấp xã phù hợp với mô hình tổ chức mới; sáp nhập một số đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Chủ trương của Đảng về đổi mới hệ thống chính trị đã phản ánh xu thế khách quan của quá trình hiện đại hóa, đô thị hóa, số hóa trong quản lý nhà nước, đòi hỏi cơ cấu tổ chức hành chính phải phù hợp với thực tiễn phát triển, nhu cầu hội nhập và yêu cầu cắt giảm chi phí vận hành hệ thống công quyền.
Về mặt pháp lý, việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh được quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam, trong đó quan trọng nhất là: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Theo đó, các tiêu chí pháp lý quan trọng để sắp xếp lại các đơn vị hành chính cũng được đặt ra, bao gồm tiêu chuẩn tối thiểu về diện tích tự nhiên và quy mô dân số của từng đơn vị hành chính. Từ đó những tỉnh không đạt đồng thời cả hai tiêu chuẩn (diện tích và dân số) theo quy định sẽ được xem xét sáp nhập.
Bên cạnh đó, Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là văn bản hướng dẫn cụ thể về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính; cụ thể: Đối với cấp tỉnh, tiêu chuẩn là diện tích tự nhiên tối thiểu 8.000 km² và quy mô dân số tối thiểu 1.400.000 người; Trường hợp một đơn vị hành chính không đạt đồng thời cả hai tiêu chí thì thuộc diện phải sắp xếp lại. Hay như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi năm 2020) cũng xác định rõ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền cao nhất quyết định điều chỉnh địa giới hành chính, sáp nhập, chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính. Trong khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung 2020) lại có vai trò bảo đảm tính minh bạch và hợp pháp trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến việc sáp nhập, như các nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ hay văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành.
Triển khai thực hiện
Thực tiễn gần nửa thế kỷ qua cho thấy, quá trình chia tách đơn vị hành chính đã góp phần phục vụ mục tiêu an ninh chính trị và quản lý địa bàn. Tuy nhiên, mô hình tổ chức phân tán này đến nay đã bộc lộ bất cập: nhiều tỉnh quy mô nhỏ, dân số thấp, không đạt chuẩn diện tích, khó hình thành vùng kinh tế trọng điểm, dẫn đến đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp; bộ máy hành chính cồng kềnh, chi thường xuyên lớn, chiếm tới 70% tổng chi ngân sách, gây hạn chế nguồn lực đầu tư phát triển. Vì vậy, việc sắp xếp lại đơn vị hành chính hiện nay sẽ giúp tổ chức lại không gian phát triển theo hướng gắn kết, tối ưu hóa nguồn lực và phát huy lợi thế quy mô.
Trong quá trình triển khai thực hiện việc sáp nhập các đơn vị hành chính, Chính phủ giữ vai trò điều phối và tổ chức thực hiện, cụ thể là giao cho Bộ Nội vụ là cơ quan đầu mối, phối hợp với các địa phương để xây dựng đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh. Các tỉnh, thành phố có liên quan phải tổ chức lấy ý kiến nhân dân về phương án sắp xếp, đảm bảo sự đồng thuận xã hội và tính dân chủ trong quá trình cải cách. Đây được coi là bước bắt buộc phải làm và làm thực chất…
Sau khi đề án được xây dựng, thông qua Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, gửi lên Bộ Nội vụ thẩm định và trình Chính phủ, thì Chính phủ sẽ trình Quốc hội xem xét, quyết định theo đúng quy trình lập pháp. Chỉ riêng trong giai đoạn 2019–2021, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành tổng cộng 48 nghị quyết về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trên cả nước.
Thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII và Nghị quyết số 37-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24/12/2018 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã chưa đạt tiêu chuẩn theo quy định, Chính phủ đã chỉ đạo triển khai giai đoạn đầu của quá trình tinh gọn bộ máy hành chính thông qua việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện và xã trên phạm vi toàn quốc... Từ kết quả rà soát, các tỉnh, thành phố đã lập đề án chi tiết, tổ chức lấy ý kiến cử tri và trình lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét quyết định.
Cũng từ sự chỉ đạo của Chính phủ và các quyết định của Quốc hội, trong giai đoạn 2019–2021, đã có 21 đơn vị hành chính cấp huyện và 1.056 đơn vị hành chính cấp xã tại 45 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã được tổ chức lại; Qua đó, giảm được 08 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã, góp phần tinh giản bộ máy chính quyền, giảm biên chế gián tiếp, tiết kiệm chi phí ngân sách và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở cơ sở.
Tháng 7/2023, theo phân công của Bộ Chính trị và Chính phủ, Bộ Nội vụ được giao chủ trì xây dựng Đề án thí điểm sáp nhập một số tỉnh không đạt đồng thời hai tiêu chí về diện tích tự nhiên và quy mô dân số, theo quy định tại Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH13. Điểm mới rất quan trọng của Đề án là việc thí điểm sáp nhập được đặt trong bối cảnh phát triển vùng, định hướng quy hoạch quốc gia, phát triển hạ tầng giao thông và tiềm năng liên kết vùng. Cho nên, sáp nhập tỉnh không chỉ dừng lại ở mục tiêu hành chính – tổ chức, mà còn là một chiến lược phát triển kinh tế - xã hội liên vùng, gắn với tầm nhìn dài hạn của quốc gia về phân bố không gian phát triển và năng lực cạnh tranh giữa các vùng lãnh thổ…
Từ những thành công đạt được của đề án manh tính thí điểm, hiện nay, nước ta đang bước vào giai đoạn mới có tính chất chiến lược và toàn diện hơn, cụ thể là thực hiện sáp nhập các đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhằm hiện thực hóa định hướng tinh gọn bộ máy ở cấp cao nhất trong hệ thống hành chính địa phương. Ngày 12/6/2025, Quốc hội khóa XV đã thông qua Nghị quyết 202/2025/QH15 về việc sáp nhập 52 đơn vị hành chính cấp tỉnh thành 34 đơn vị mới (gồm 28 tỉnh và 6 thành phố trực thuộc trung ương), có hiệu lực ngay từ ngày ký. Kết quả lấy ý kiến nhân dân và HĐND các cấp cho thấy mức độ đồng thuận tới 96,19%, với 100% HĐND các cấp biểu quyết tán thành phương án sáp nhập.
Tính chất, ý nghĩa của việc sáp nhập địa giới hành chính và thực hiện chính quyền hai cấp
Về tính chất: Việc sáp nhập đơn vị hành chính là một quá trình cải cách hành chính mang tính toàn diện. Đó không chỉ đơn thuần là thay đổi địa giới lãnh thổ mà còn liên quan đến cơ cấu tổ chức, bộ máy, nhân sự và phương thức quản lý hành chính. Mặt khác, đây không phải là giải pháp tình thế mà là định hướng chiến lược, góp phần nâng cao chất lượng quản trị địa phương. Nói cách khác, sáp nhập tỉnh, thành phố hiện nay không chỉ là phép cộng về diện tích, dân số mà là “phép nhân” về GDP. Các tỉnh sau sáp nhập sẽ có điều kiện tự nhiên, nguồn lực đa dạng hơn, tạo thuận lợi cho việc xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, thu hút đầu tư, tổ chức lại không gian sản xuất - dịch vụ hợp lý, bền vững. Việc này sẽ thúc đẩy tái cấu trúc hệ thống hành chính, cải cách thể chế và hoàn thiện mô hình chính quyền tinh gọn, minh bạch, hiện đại.
Quá trình sáp nhập đơn vị hành chính tác động đến nhiều lĩnh vực: Từ tổ chức bộ máy, kinh tế - xã hội đến đời sống văn hóa, an ninh quốc phòng, đều có sự chuyển biến rõ rệt sau khi thực hiện sáp nhập và tổ chức lại bộ máy chính quyền.
Về Ý nghĩa: Việc sáp nhập tỉnh sẽ giúp tinh gọn bộ máy, giảm chi ngân sách. Một trong những lợi ích rõ rệt nhất là tiết kiệm chi phí vận hành bộ máy nhà nước. Việc sáp nhập giúp giảm số lượng các cơ quan hành chính, tổ chức chính trị - xã hội cấp tỉnh, từ đó tinh giản biên chế, giảm gánh nặng ngân sách cho Nhà nước. Mỗi tỉnh sáp nhập thành công có thể tiết kiệm hàng trăm tỷ đồng mỗi năm từ chi thường xuyên như lương, phụ cấp, chi phí trụ sở, phương tiện. Từ đó, có thêm nguồn lực để đầu tư phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng và phúc lợi xã hội.
Một lợi ích lớn nữa khi sáp nhập tỉnh là sẽ tạo điều kiện cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành. Khi quy mô tỉnh được mở rộng, năng lực tổ chức và điều hành của bộ máy chính quyền địa phương cũng được nâng cao. Các quyết sách sẽ được hoạch định trên cơ sở tổng thể và dài hạn hơn, phù hợp với tiềm năng và lợi thế của vùng liên kết. Sáp nhập tỉnh đồng thời thúc đẩy liên kết vùng và phát triển kinh tế. Khi các địa phương có điểm tương đồng về vị trí địa lý, văn hóa và tiềm năng kinh tế được sáp nhập, sẽ hình thành các trung tâm kinh tế - hành chính quy mô lớn hơn, có khả năng thu hút đầu tư tốt hơn và phát triển bền vững hơn. Điều này phù hợp với chiến lược phát triển quốc gia theo hướng vùng hóa và đô thị hóa, giảm phân tán nguồn lực và nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.
Cùng với đó, việc sáp nhập tỉnh sẽ là bước đệm để xây dựng nền quản trị hiện đại, lấy người dân làm trung tâm, quản trị bằng chuyển đối số. Việc tổ chức lại hệ thống dịch vụ công sẽ theo hướng chuyên nghiệp hóa, tiện ích hơn, từ đó nâng cao chất lượng phục vụ người dân và doanh nghiệp…
Việc sáp nhập các tỉnh, thành phố là một chủ trương quan trọng trong quá trình cải cách hành chính nhằm tinh gọn bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính công và cải thiện chất lượng dịch vụ công. Tuy vậy, quá trình sáp nhập không chỉ mang lại những lợi ích về mặt tổ chức và quản lý mà còn đặt ra nhiều thách thức trong điều hành, quản lý địa bàn rộng lớn và đa dạng về văn hóa, dân cư. Để phát huy hiệu quả của việc sáp nhập, cần chú trọng các vấn đề sau:
- Hoàn thiện khung pháp lý về sáp nhập đơn vị hành chính, đảm bảo tính nhất quán, đồng bộ và phù hợp với thực tiễn.
- Xây dựng cơ chế phân quyền, phân cấp rõ ràng, linh hoạt trong quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu quản lý trên địa bàn rộng lớn.
- Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số trong quản lý hành chính công để nâng cao hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ công.
- Những kiến nghị trên nhằm đảm bảo quá trình sáp nhập diễn ra thuận lợi, hiệu quả, góp phần xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.
Dấu mốc quan trọng
Theo Nghị quyết, các đơn vị hành chính mới sẽ chính thức đi vào hoạt động từ ngày 1/7/2025. Có thể nói, đây là “thời khắc lịch sử”, là dấu mốc vô cùng quan trọng ghi nhận quá trình sáp nhập cấp tỉnh được hoàn tất về mặt pháp lý và nhân sự. Và tháng 7 sẽ là thời điểm then chốt để triển khai các bước cụ thể của Đề án, bắt đầu từ hoạt động chính thức của các cơ quan mới, tiếp nhận tài sản, cơ sở vật chất, và tổ chức lại hệ thống dữ liệu quốc gia.
Theo số liệu của Bộ Nội vụ đến giữa năm 2025, cả nước sau sáp nhập sẽ giảm khoảng 4.226 trụ sở làm việc công lập; lượng biên chế cũng được cơ cấu lại với lộ trình tinh giản khoảng 10–15% nhân sự gián tiếp trong vòng 5 năm. Việc sắp xếp này giúp giảm mạnh chi thường xuyên, đặc biệt là chi cho bộ máy hành chính như lương, phụ cấp, chi phí vận hành văn phòng. Nguồn lực tiết kiệm được có thể được chuyển dịch sang chi đầu tư phát triển, cải thiện hạ tầng, giáo dục, y tế, và chuyển đổi số.
Mặt khác, việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp tỉnh tạo điều kiện thuận lợi để cơ cấu lại tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, giảm đầu mối, nâng cao hiệu quả hoạt động và kiểm soát ngân sách. Khi hai hoặc nhiều tỉnh được hợp nhất, hệ thống các sở, ban, ngành sẽ được tổ chức lại theo nguyên tắc rút gọn, không chồng chéo, đồng thời giảm số lượng cán bộ lãnh đạo, đặc biệt ở cấp tỉnh. Cùng với đó, việc gộp ngân sách địa phương cũng giúp gia tăng quy mô tài chính, tăng khả năng cân đối và điều phối ngân sách vùng. Những địa phương trước đây phụ thuộc lớn vào ngân sách Trung ương, sau sáp nhập, có thể đạt được mức tự chủ tài chính cao hơn nhờ khả năng tận dụng quy mô kinh tế và năng lực thu ngân sách được mở rộng.
Bộ máy chính quyền sau sáp nhập không chỉ đảm nhận khối lượng công việc lớn hơn, mà còn được cơ cấu lại theo hướng chuyên nghiệp hóa, tích hợp hóa và tăng cường khả năng điều hành tổng thể. Cụ thể:
Thứ nhất, việc giảm số lượng các đầu mối hành chính giúp tránh trùng lặp chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, đồng thời nâng cao khả năng liên thông, phối hợp giữa các cấp chính quyền.
Thứ hai, một tỉnh có quy mô rộng hơn sẽ dễ dàng triển khai các cơ chế quản lý vùng, quy hoạch tổng thể, và điều phối phát triển liên ngành. Các cơ quan quản lý cấp tỉnh có điều kiện tổ chức lại theo hướng chuyên sâu, đầu tư nguồn lực con người và công nghệ phù hợp với tầm quản lý mới, từ đó nâng cao năng lực hoạch định chính sách công, năng lực phản ứng chính sách và tính chủ động trong ứng phó với các tình huống phát sinh (dịch bệnh, thiên tai, chuyển dịch đầu tư…).
Thứ ba, việc tập trung quyền lực quản lý hành chính vào một đơn vị lớn hơn cũng tạo điều kiện để nâng cao tính thống nhất trong chỉ đạo, điều hành, giảm tình trạng phân tán nguồn lực giữa các địa phương giáp ranh, đồng thời hạn chế “cát cứ hành chính”…
Việc sáp nhập các tỉnh, thành phố là một chủ trương quan trọng trong quá trình cải cách hành chính nhằm tinh gọn bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính công và cải thiện chất lượng dịch vụ công. Mặc dù vậy, quá trình sáp nhập không chỉ mang lại những lợi ích về mặt tổ chức và quản lý mà còn đặt ra nhiều thách thức trong điều hành, quản lý địa bàn rộng lớn và đa dạng về văn hóa, dân cư; rất cần sự tập trung cao của cả hệ thống chính trị và các tầng lớp nhân dân trong thực hiện chủ trương quan trọng này.
TS Đặng Việt Nga
