Tóm tắt:Bài viết tập trung nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương (CQĐP) hai cấp trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nước và đổi mới thể chế chính trị tại Việt Nam hiện nay. Bằng phương pháp luận của khoa học quản trị nhà nước hiện đại, bài viết phân tích khá toàn diện từ cơ sở lý luận, thực tiễn tổ chức bộ máy, đến sự chuyển dịch cốt lõi trong tư duy quản trị: từ "quản lý hành chính cai trị" sang "quản trị phát triển". Tác giả làm rõ tính tất yếu khách quan của việc tinh gọn bộ máy thông qua cắt giảm cấp trung gian, tối ưu hóa thẩm quyền và phân cấp, phân quyền triệt để. Từ đó, bài viết đề xuất hệ thống giải pháp mang tính chiến lược và đồng bộ nhằm hoàn thiện mô hình CQĐP hai cấp, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp; Đổi mới tổ chức bộ máy; Đô thị hóa; Tư duy quản trị nhà nước; Phân cấp phân quyền.
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới với những đòi hỏi bức thiết về cải cách thể chế và tinh gọn bộ máy hệ thống chính trị. Trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, CQĐP đóng vai trò là cầu nối trực tiếp giữa trung ương với nhân dân, là nơi hiện thực hóa các chủ trương, đường lối và cung ứng dịch vụ công. Thể chế CQĐP của Việt Nam qua các thời kỳ hiến định (1959, 1980, 1992, 2013) cơ bản duy trì mô hình ba cấp hành chính hoàn chỉnh (Tỉnh/Thành phố; Huyện/Quận; Xã/Phường). Mô hình này đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử trong giai đoạn kinh tế kế hoạch hóa tập trung và thời kỳ đầu Đổi mới.
Tuy nhiên, trước xu thế đô thị hóa mạnh mẽ, chuyển đổi số toàn diện và hội nhập quốc tế sâu rộng, mô hình CQĐP ba cấp hiện hành đang bộc lộ những rào cản lớn: bộ máy cồng kềnh, tầng nấc, hiệu lực thi hành quyết định bị suy giảm qua các cấp trung gian, và sự đùn đẩy trách nhiệm. Xuất phát từ thực tiễn đó, Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng và các nghị quyết chuyên đề của Trung ương khóa XIII, XIV đã đặt ra yêu cầu mạnh mẽ về việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Việc chuyển đổi sang mô hình CQĐP hai cấp (cấp tỉnh và cấp cơ sở) không thuần túy là việc cắt bỏ cơ học một cấp hành chính trung gian. Đây là một cuộc cách mạng sâu sắc từ đổi mới tổ chức bộ máy dẫn dắt đến đổi mới tư duy quản trị nhà nước. Nghiên cứu này nhằm làm rõ bản chất lý luận, đánh giá thực trạng và phác thảo lộ trình khoa học cho sự chuyển dịch mang tính chiến lược này
II. MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HAI CẤP VÀ SỰ CHUYỂN DỊCH TRONG TƯ DUY QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC HIỆN ĐẠI
Trong tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, việc tổ chức lại mô hình chính quyền địa phương theo hướng hai cấp đang được xem xét như một hướng tiếp cận quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước. Về bản chất, đây không chỉ là sự điều chỉnh về cấu trúc tổ chức bộ máy, mà sâu xa hơn là sự chuyển dịch trong cách tiếp cận về quyền lực công và phương thức vận hành của hệ thống hành chính.
Từ góc độ lịch sử thể chế, mô hình quản lý hành chính truyền thống ở nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam, thường được thiết kế theo cấu trúc đa tầng nấc, với sự phân định tương đối rõ giữa cấp trung ương, cấp trung gian và cấp cơ sở. Cách thức tổ chức này có ưu điểm trong kiểm soát quyền lực theo chiều dọc, song trong nhiều trường hợp cũng làm gia tăng độ trễ chính sách, chi phí phối hợp và chi phí giao dịch trong quá trình thực thi công vụ. Trong bối cảnh yêu cầu phát triển mới đặt ra ngày càng cao về tốc độ phản ứng chính sách, chất lượng dịch vụ công và mức độ hài lòng của người dân, mô hình tổ chức này bộc lộ những giới hạn nhất định, đòi hỏi sự điều chỉnh theo hướng tinh gọn và linh hoạt hơn.
Trên cơ sở đó, mô hình chính quyền địa phương hai cấp được tiếp cận như một xu hướng cải cách mang tính cấu trúc, hướng tới việc giảm bớt các tầng nấc trung gian, đồng thời tăng cường phân cấp, phân quyền cho chính quyền cơ sở. Sự thay đổi này không chỉ nhằm mục tiêu tối ưu hóa bộ máy, mà còn hướng đến tái thiết lập quan hệ giữa Nhà nước với người dân và doanh nghiệp theo hướng gần gũi hơn, trực tiếp hơn và có trách nhiệm giải trình rõ ràng hơn.
Xét từ góc độ lý luận quản trị công hiện đại, đặc biệt trong khung phân tích của quản trị công mới và quản trị nhà nước tốt, xu hướng này phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình quản lý hành chính thiên về mệnh lệnh – kiểm soát sang mô hình quản trị dựa trên hiệu quả, dữ liệu và trách nhiệm giải trình. Trong mô hình đó, hiệu quả của bộ máy nhà nước không chỉ được đo lường bằng tính tuân thủ quy trình, mà còn được đánh giá thông qua các chỉ số phản ánh chất lượng đầu ra như tốc độ xử lý thủ tục hành chính, chi phí xã hội phát sinh, mức độ minh bạch và trải nghiệm của người sử dụng dịch vụ công.
Đặt trong bối cảnh chuyển đổi số và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, mô hình chính quyền địa phương hai cấp vì vậy có thể được xem là một biểu hiện của quá trình hiện đại hóa nền hành chính công, trong đó trọng tâm không chỉ là cải cách tổ chức bộ máy, mà còn là đổi mới tư duy quản trị nhà nước theo hướng lấy hiệu quả thực thi và sự hài lòng của người dân làm thước đo quan trọng.
Từ những tiếp cận trên, bài viết này sử dụng phương pháp phân tích thể chế kết hợp với cách tiếp cận quản trị công hiện đại, dựa trên tổng hợp tư liệu thứ cấp từ các báo cáo chính sách, nghiên cứu lý luận và thực tiễn triển khai cải cách hành chính ở Việt Nam, nhằm làm rõ bản chất của mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ góc độ chuyển đổi tư duy quản trị nhà nước.
III. NHỮNG THÀNH TỰU NỔI BẬT SAU MỘT NĂM VẬN HÀNH MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HAI CẤP
3.1. Tinh gọn bộ máy và tái cấu trúc chuỗi thực thi quyền lực hành chính
Một trong những kết quả bước đầu của quá trình vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp là xu hướng tinh gọn tổ chức bộ máy và điều chỉnh lại quan hệ giữa các cấp chính quyền theo hướng giảm tầng nấc trung gian. Việc sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp cơ sở và điều chỉnh vai trò của cấp trung gian ở một số lĩnh vực đã góp phần hình thành cấu trúc quản trị mang tính trực tiếp hơn, trong đó trách nhiệm và thẩm quyền được xác định rõ ràng hơn giữa các cấp.
Dưới góc độ quản trị công, sự thay đổi này có thể được nhìn nhận như một quá trình tái cấu trúc “chuỗi thực thi chính sách”, trong đó mỗi cấp chính quyền được gắn với một vị trí chức năng cụ thể trong toàn bộ quy trình ra quyết định và tổ chức thực hiện. Điều này góp phần hạn chế tình trạng phân tán trách nhiệm, đồng thời cải thiện mức độ thông suốt trong điều hành hành chính.
3.2. Cải thiện hiệu suất giải quyết thủ tục hành chính trong điều kiện vận hành mới
Một trong những biểu hiện rõ nét của mô hình chính quyền địa phương hai cấp là sự cải thiện về hiệu suất giải quyết thủ tục hành chính. Trong điều kiện số lượng hồ sơ tăng lên nhưng hệ thống không bị quá tải tương ứng, có thể nhận thấy xu hướng nâng cao năng lực xử lý của bộ máy hành chính, gắn với việc chuẩn hóa quy trình và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin.
Việc rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ và duy trì tỷ lệ giải quyết đúng hạn ở mức cao phản ánh sự thay đổi trong phương thức vận hành từ xử lý theo quy trình thủ công sang xử lý theo hướng số hóa và liên thông dữ liệu. Điều này cho thấy hiệu quả của cải cách không chỉ nằm ở việc điều chỉnh tổ chức, mà còn ở việc thay đổi logic vận hành của hệ thống hành chính theo hướng dựa trên quy trình và dữ liệu.
3.3. Hình thành nền hành chính số và gia tăng vai trò của dữ liệu trong quản trị công
Trong quá trình triển khai mô hình chính quyền hai cấp, chuyển đổi số được xác định là một trong những yếu tố có tính nền tảng đối với việc nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Sự phát triển của hệ thống dịch vụ công trực tuyến, quản lý văn bản điện tử và cơ sở dữ liệu dùng chung đã từng bước tạo lập một môi trường hành chính vận hành trên nền tảng số.
Từ góc độ lý luận quản trị công hiện đại, quá trình này thể hiện sự dịch chuyển từ mô hình quản trị dựa trên thủ tục sang mô hình quản trị dựa trên dữ liệu. Trong đó, dữ liệu không chỉ đóng vai trò hỗ trợ ra quyết định mà còn trở thành yếu tố cấu trúc lại quy trình hành chính, góp phần chuẩn hóa các bước xử lý công việc và tăng cường khả năng giám sát trong hệ thống.
3.4. Chuyển dịch từ quản lý hành chính sang quản trị phục vụ
Một xu hướng đáng chú ý trong quá trình vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp là sự chuyển dịch trong tư duy quản lý, từ cách tiếp cận thiên về quản lý hành chính sang định hướng phục vụ. Trong mô hình này, người dân và doanh nghiệp ngày càng được xác định là trung tâm của quá trình cung ứng dịch vụ công, thay vì chỉ là đối tượng chịu sự quản lý của cơ quan hành chính.
Sự cải thiện trong mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp phản ánh những thay đổi tích cực trong chất lượng phục vụ, bao gồm thái độ thực thi công vụ, mức độ minh bạch thông tin và khả năng tiếp cận dịch vụ hành chính. Dưới góc độ quản trị công, đây là một chỉ báo quan trọng cho thấy sự chuyển biến từ mô hình quản lý truyền thống sang mô hình chính quyền phục vụ, trong đó hiệu quả được đo lường không chỉ bằng quy trình mà còn bằng trải nghiệm của đối tượng thụ hưởng chính sách.
IV. NHỮNG HẠN CHẾ VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG QUÁ TRÌNH VẬN HÀNH MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HAI CẤP
4.1. Gia tăng áp lực thực thi tại cấp cơ sở trong điều kiện mở rộng thẩm quyền
Quá trình phân cấp, phân quyền trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã làm gia tăng đáng kể khối lượng nhiệm vụ đặt ra đối với cấp cơ sở. Khi nhiều thẩm quyền được chuyển giao xuống cấp xã, trong khi cơ cấu tổ chức và biên chế không có sự điều chỉnh tương ứng, hệ thống hành chính cơ sở có xu hướng chịu áp lực lớn hơn trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ.
Sự mất cân đối giữa phạm vi thẩm quyền và năng lực tổ chức thực thi thể hiện ở việc cán bộ phải đảm nhiệm đồng thời nhiều lĩnh vực công tác, trong khi mức độ chuyên môn hóa chưa đồng đều. Điều này đặt ra vấn đề về khả năng hấp thụ chính sách ở cấp cơ sở, cũng như yêu cầu tái thiết kế quy trình công việc theo hướng đơn giản hóa và tăng cường hỗ trợ từ hệ thống dữ liệu và công nghệ quản trị.
4.2. Chênh lệch về hạ tầng số và năng lực chuyển đổi số giữa các địa phương
Một thách thức mang tính cấu trúc trong quá trình vận hành mô hình chính quyền hai cấp là sự không đồng đều về điều kiện hạ tầng công nghệ và năng lực số giữa các địa phương. Trong khi các đô thị lớn có điều kiện thuận lợi hơn về hạ tầng kỹ thuật và nguồn nhân lực công nghệ thông tin, thì một số khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa vẫn còn hạn chế trong việc tiếp cận và vận hành hệ thống số hóa hành chính.
Sự khác biệt này không chỉ ảnh hưởng đến tốc độ triển khai dịch vụ công trực tuyến, mà còn tác động đến mức độ đồng nhất trong quy trình xử lý thủ tục hành chính. Xét từ góc độ quản trị công, đây là biểu hiện của nguy cơ phân tầng năng lực thể chế trong cùng một hệ thống hành chính quốc gia, nếu thiếu cơ chế điều phối và hỗ trợ thích hợp.
4.3. Hạn chế về chất lượng nguồn nhân lực hành chính trong bối cảnh chuyển đổi mô hình quản trị
Một trong những yếu tố có tính quyết định đối với hiệu quả vận hành mô hình chính quyền hai cấp là chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp cơ sở. Thực tiễn cho thấy, bên cạnh một bộ phận cán bộ thích ứng nhanh với yêu cầu mới, vẫn còn tồn tại sự chưa đồng đều về năng lực trong các kỹ năng quản trị hiện đại, đặc biệt là phân tích dữ liệu, vận hành hệ thống số và xử lý tình huống chính sách.
Sự chênh lệch này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả thực thi chính sách và khả năng vận hành thống nhất của mô hình chính quyền hai cấp, đồng thời đặt ra yêu cầu về đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng theo hướng gắn với yêu cầu quản trị số và quản trị dựa trên dữ liệu.
V. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG HAI CẤP
5.1. Hoàn thiện thiết kế thể chế phân cấp, phân quyền theo hướng rõ ràng và nhất quán
Việc hoàn thiện mô hình chính quyền hai cấp cần tiếp tục được đặt trong tiến trình hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền, trong đó trọng tâm là xác định rõ ranh giới thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Thiết kế thể chế cần hướng tới việc hạn chế tình trạng chồng chéo hoặc bỏ trống chức năng, đồng thời bảo đảm tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước.
Theo hướng tiếp cận này, phân cấp, phân quyền cần được gắn với nguyên tắc đồng bộ giữa thẩm quyền, trách nhiệm và kết quả thực thi, qua đó hình thành một cấu trúc quản trị có tính minh bạch và có thể đo lường được hiệu quả.
5.2. Bảo đảm phân quyền thực chất gắn với nguồn lực và trách nhiệm giải trình
Phân quyền trong mô hình chính quyền hai cấp không chỉ dừng lại ở việc chuyển giao nhiệm vụ, mà cần được thiết kế đồng thời với việc phân bổ nguồn lực tương ứng và xác lập cơ chế trách nhiệm giải trình rõ ràng. Chỉ khi thẩm quyền đi kèm với nguồn lực và trách nhiệm, cấp cơ sở mới có điều kiện thực sự chủ động trong tổ chức thực hiện chính sách.
Điều này đồng thời cũng là điều kiện để nâng cao hiệu quả thực thi chính sách và giảm thiểu độ trễ trong quá trình giải quyết công việc hành chính.
5.3. Xây dựng hạ tầng số và hệ thống dữ liệu thống nhất trong quản trị nhà nước
Chuyển đổi số cần được tiếp cận như một cấu phần hạ tầng của quản trị nhà nước hiện đại, thay vì chỉ là giải pháp kỹ thuật hỗ trợ. Theo đó, việc xây dựng hệ thống dữ liệu liên thông, chuẩn hóa quy trình xử lý và bảo đảm an toàn thông tin cần được đặt trong một tổng thể thống nhất từ trung ương đến cơ sở.
Trong cấu trúc này, dữ liệu không chỉ phục vụ quản lý mà còn trở thành nền tảng điều phối hoạt động của hệ thống hành chính, góp phần nâng cao tính minh bạch và khả năng giám sát trong thực thi chính sách.
5.4. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực theo yêu cầu quản trị hiện đại
Yếu tố con người tiếp tục giữ vai trò trung tâm trong vận hành mô hình chính quyền hai cấp. Do đó, cần đổi mới toàn diện công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ theo hướng gắn với yêu cầu của quản trị công hiện đại, trong đó nhấn mạnh năng lực phân tích chính sách, sử dụng dữ liệu và vận hành hệ thống số.
Đồng thời, cơ chế đánh giá cán bộ cần được điều chỉnh theo hướng gắn với hiệu quả thực thi nhiệm vụ, qua đó tạo động lực nâng cao chất lượng hoạt động công vụ.
KẾT LUẬN
Sau một giai đoạn vận hành, mô hình chính quyền địa phương hai cấp bước đầu cho thấy những chuyển biến quan trọng không chỉ ở phương diện tổ chức bộ máy mà còn ở phương diện tư duy quản trị nhà nước. Quá trình này phản ánh xu hướng chuyển dịch từ mô hình quản lý hành chính truyền thống sang mô hình quản trị nhà nước hiện đại, trong đó các yếu tố phân quyền, số hóa và trách nhiệm giải trình ngày càng được coi trọng.
Trong mô hình mới, quyền lực nhà nước được phân bổ hợp lý hơn theo hướng tăng tính chủ động cho cấp cơ sở, đồng thời tăng cường cơ chế kiểm soát thông qua pháp luật và hệ thống dữ liệu quản trị. Hiệu quả quản trị vì vậy không chỉ được đo lường bằng mức độ tuân thủ quy trình, mà còn được phản ánh qua chất lượng phục vụ và giá trị tạo ra cho người dân và doanh nghiệp.
Từ góc độ khái quát, có thể tiếp cận mô hình chính quyền địa phương hai cấp như một bước chuyển trong tư duy thể chế, trong đó hiệu quả của hệ thống hành chính phụ thuộc đồng thời vào ba yếu tố: mức độ phân cấp hợp lý, năng lực tổ chức thực thi và mức độ hoàn thiện của cơ chế kiểm soát quyền lực. Sự kết hợp hài hòa giữa các yếu tố này là điều kiện quan trọng để hướng tới một nền hành chính hiện đại, vận hành ổn định và phát triển bền vững trong giai đoạn mới.
TS Lê Nguyệt Minh
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2017): Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Hà Nội.
2. Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam (2022): Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Hà Nội.
3. Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (2015): Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 77/2015/QH13) và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2019). Hà Nội.
4. Trần Anh Tuấn (2022): Tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn ở nước ta hiện nay: Thực trạng và định hướng đổi mới. Tạp chí Tổ chức Nhà nước, Bộ Nội vụ (số 8/2022).
5. Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69(1), 3–19.
6. Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government. Addison-Wesley.
7.UNDP (1997). Governance for Sustainable Human Development.
8.World Bank (2017). World Development Report 2017: Governance and the Law.
9.OECD (2019). Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers.
10.OECD (2020). The OECD Digital Government Policy Framework.
11. Peters, B. G. (2010). The Politics of Bureaucracy (6th ed.). Routledge.
12. Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis (4th ed.). Oxford University Press.
