Tóm tắt: Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương là phương thức vận hành quan trọng của bộ máy nhà nước hiện đại. Tại Việt Nam, quá trình này đã đạt được những kết quả tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ những hạn chế về hành lang pháp lý, dẫn đến hiện tượng chồng chéo thẩm quyền hoặc đùn đẩy trách nhiệm. Bài viết tập trung phân tích thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền hiện nay, nhận diện các điểm nghẽn và đề xuất các nhóm giải pháp mang tính chiến lược nhằm hoàn thiện thể chế, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững và đồng bộ.
Từ khóa: Phân cấp phân quyền, trung ương và địa phương, quản lý nhà nước, hoàn thiện pháp luật.
Xây dựng một nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả đòi hỏi một cơ chế phân định thẩm quyền khoa học giữa các cấp chính quyền. Phân cấp và phân quyền không chỉ là sự chia sẻ quyền lực hành chính mà còn là giải pháp kích thích sự chủ động, sáng tạo của địa phương, đồng thời giảm tải áp lực cho bộ máy trung ương.
Tại Việt Nam, các kỳ Đại hội Đảng gần đây đều nhấn mạnh yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành vẫn chưa thực sự tạo ra một hành lang pháp lý đồng bộ, minh bạch để vận hành cơ chế này một cách tối ưu. Việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về vấn đề này có ý nghĩa cấp bách cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn.
Khái niệm và đặc điểm của phân cấp, phân quyền trong quản lý Nhà nước
Phân cấp và phân quyền giữa trung ương và địa phương là hai phương thức phân định thẩm quyền trong quản lý nhà nước, có bản chất pháp lý và hệ quả hoàn toàn khác nhau. Để có cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật, cần làm rõ và phân biệt hai khái niệm cốt lõi này:
1. Phân cấp vs Phân quyền
a) Phân cấp quản lý: Là việc cấp trên giao bớt một phần quyền hạn, nhiệm vụ cho cấp dưới trong một khoảng thời gian hoặc điều kiện nhất định. Cấp trên vẫn giữ quyền giám sát tối cao và có thể thu hồi lại thẩm quyền này khi cần thiết.
Về bản chất, quyền lực vẫn thuộc về cơ quan cấp trên. Cấp dưới chịu trách nhiệm trước cấp trên về việc thực hiện quyền hạn được giao. Tuy nhiên, có thể bị cơ quan cấp trên thu hồi hoặc điều chỉnh bất cứ lúc nào bằng quyết định hành chính (Ví dụ: Chính phủ phân cấp cho UBND tỉnh phê duyệt một số dự án đầu tư nhóm A).
b) Phân quyền: Là việc chuyển giao vĩnh viễn hoặc mang tính chất hiến định/luật định một số quyền hạn, nhiệm vụ từ cấp trên xuống cho cấp dưới. Cấp dưới tự chịu trách nhiệm hoàn toàn về các quyết định trong phạm vi được phân quyền mà không cần sự phê duyệt mang tính chỉ đạo của cấp trên.
Về bản chất, quyền lực thuộc về cấp được phân quyền trong phạm vi đó. Cấp dưới tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và người dân địa phương. Việc phân quyền này mang tính bền vững, không thể tùy tiện thu hồi bằng văn bản hành chính thông thường (Ví dụ: Luật quy định UBND cấp tỉnh có toàn quyền quyết định quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh).
2. Đặc điểm cốt lõi trong hệ thống chính trị Việt Nam: Bao gồm 2 đặc điểm chính:
- Tính thống nhất: Phân cấp, phân quyền nhưng không làm mất đi tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự lãnh đạo của Đảng.
- Tính kết hợp: Trung ương giữ vai trò kiến tạo, điều tiết vĩ mô; địa phương thực thi và chịu trách nhiệm trực tiếp với đời sống dân cư.
3. Nguyên tắc phân cấp, phân quyền đúng đắn: Để việc phân cấp, phân quyền đạt hiệu quả cao nhất, cần đảm bảo 4 nguyên tắc sau:
+ Rõ ràng: Không chồng chéo nhiệm vụ giữa các cấp.
+ Đồng bộ: Giao việc phải đi kèm giao nguồn lực (nhân lực, ngân sách).
+ Sát thực tế: Việc nào địa phương làm tốt hơn thì giao cho địa phương.
+ Kiểm soát: Tăng cường thanh tra, kiểm tra của cấp trên.
4. Lợi ích khi thực hiện đúng và đủ:
+ Phát huy tính chủ động: Địa phương linh hoạt xử lý các vấn đề đặc thù.
+ Giảm tải cho trung ương: Cấp trung ương tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô.
+ Nâng cao hiệu quả: Rút ngắn thời gian thủ tục hành chính cho người dân.
Cơ sở pháp lý phân cấp, phân quyền tại Việt Nam
Việc phân cấp, phân quyền được xây dựng nhằm tạo ra cơ chế hành chính minh bạch, linh hoạt, tăng cường tính tự chủ cho địa phương. Dưới đây là các văn bản pháp lý nền tảng tạo dựng nên khung cơ chế này:
1.Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, đặt nền móng cho nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước.
- Nguyên tắc phân định thẩm quyền: Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và mỗi cấp chính quyền địa phương.
- Sự phân công quyền lực: Thiết lập nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước”.
2. Các đạo luật về tổ chức bộ máy
Nhóm văn bản này trực tiếp quy định thẩm quyền, phân định rõ phân quyền và phân cấp giữa trung ương và địa phương. Các văn bản chính bao gồm: Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (sửa đổi 2019); Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (sửa đổi 2019).
Thực trạng về phân cấp, phân quyền tại Việt Nam
Thực trạng phân cấp, phân quyền hiện nay ở Việt Nam đang đứng trước một bước ngoặt mang tính lịch sử. Nhà nước đang chuyển dịch mạnh mẽ từ tư duy “quản lý tập trung” sang “phân quyền triệt để”. Bức tranh thực trạng hiện nay bao gồm những điểm sáng lớn và cả những thách thức gay gắt:
1. Những kết quả đạt được:
Có thể nói thời gian qua Chính phủ đã có những hành động quyết liệt chưa từng có để tháo gỡ điểm nghẽn về thẩm quyền; cụ thể là:
- Chính phủ đã ban hành đồng loạt hàng chục nghị định chuyên ngành để rà soát, phân cấp, phân quyền và phân định rõ thẩm quyền quản lý.
- Cấp xã đã được phân quyền trực tiếp giải quyết nhiều thủ tục hành chính cốt lõi (ví dụ như việc phê duyệt và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu), giúp giảm tải lớn cho cấp trên và tiết kiệm thời gian của người dân.
- Cải cách thủ tục hành chính được tăng cường. Hàng trăm thủ tục hành chính thuộc các lĩnh vực đất đai, công thương, y tế, đầu tư đã được chuyển giao thẩm quyền xử lý từ cơ quan trung ương về cho địa phương chủ động thực hiện.
- Cơ sở hiến định vững chắc: Hiến pháp năm 2013 đã tạo nền tảng tư duy mới về chính quyền địa phương, đặt nền móng cho việc phân định thẩm quyền. Đồng thời Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã dành riêng Điều 11, 12, 13 để quy định về nguyên tắc phân định thẩm quyền, phân cấp và ủy quyền.
- Mô hình thí điểm đa dạng: Việc thực hiện thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù tại các tỉnh, thành lớn (TP.HCM, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng...) đã mang lại những bài học kinh nghiệm thực tiễn quý giá về việc nới rộng quyền tự chủ.
2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân:
Dù quyết tâm chính trị rất cao, quá trình triển khai thực tế vẫn gặp phải những lực cản lớn:
- Chưa đồng bộ giữa “Giao quyền” và “Giao vốn”: Tình trạng phổ biến là chuyển giao nhiệm vụ, công việc xuống cấp dưới nhưng chưa phân bổ tương xứng về ngân sách, nhân lực và các điều kiện đảm bảo thực thi.
- Năng lực thực thi chênh lệch: Trình độ đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp cơ sở còn chưa đồng đều. Nhiều nơi chưa đủ sức gánh vác các trọng trách mới được phân quyền.
- Tâm lý né tránh, sợ trách nhiệm: Một bộ phận cán bộ địa phương vẫn giữ thói quen ỷ lại, đùn đẩy hoặc có tâm lý lo ngại rủi ro pháp lý nên không dám quyết định những việc đã được phân quyền.
- Hệ thống pháp luật còn chồng chéo: Các luật chuyên ngành đôi khi vẫn chưa theo kịp tốc độ phân cấp, dẫn đến việc địa phương lúng túng không biết áp dụng văn bản nào để xử lý công việc. Bên cạnh đó, các quy định về phân cấp, phân quyền trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương còn mang tính khung. Khi áp dụng vào các luật chuyên ngành (đất đai, đầu tư, ngân sách), ranh giới trách nhiệm thường bị mờ nhạt.
- Vẫn còn hiện tượng “Cấp trên ôm đồm, cấp dưới đùn đẩy”: Do cơ chế chịu trách nhiệm chưa rõ ràng, nhiều địa phương vẫn có tâm lý “xin ý kiến” trung ương đối với cả những việc thuộc thẩm quyền. Ngược lại, một số bộ, ngành trung ương vẫn can thiệp sâu vào công việc mang tính chất điều hành cụ thể của địa phương.
- Địa phương được giao nhiều nhiệm vụ mới nhưng nguồn lực tài chính, biên chế bộ máy lại không được phân bổ tương ứng.
- Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hiệu quả: Công tác hậu kiểm, thanh tra, giám sát sau khi phân cấp, phân quyền còn yếu, dẫn đến rủi ro lạm quyền hoặc sai phạm tại địa phương.
Quan điểm của Đảng về phân cấp, phân quyền
Xuất phát từ yêu cầu thực tế, Đại hội XIV của Đảng đã dành sự quan tâm đặc biệt đến việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Điểm mới mang tính đột phá trong tư duy của Đảng lần này là quan điểm “Tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, biên chế, mối quan hệ công tác giữa các cấp chính quyền. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền theo hướng tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương với phương châm "địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm". Mục tiêu nhằm phát huy tối đa tính chủ động, sáng tạo của địa phương, giải phóng các nguồn lực phát triển, nhưng đồng thời phải siết chặt kỷ luật, kỷ cương và cá thể hóa trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu. Đây cũng được xác định là một trong ba đột phá chiến lược, then chốt của nhiệm kỳ: “Đột phá mạnh mẽ về thể chế phát triển, nâng cao năng lực hoạch định và tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước để khơi thông, giải phóng và phát huy hiệu quả mọi nguồn lực; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý, quản trị phát triển giữa Trung ương và địa phương, phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương…”.
Quan điểm của Đảng về phần cấp, phân quyền bao gồm: Một là, quan điểm về việc xác lập mối quan hệ hữu cơ, không thể tách rời giữa phân cấp, phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước; được đặt trong một thể thống nhất với cơ chế kiểm soát, giám sát và trách nhiệm giải trình. Hai là, quan điểm của Đảng định hướng cụ thể, rõ ràng là đẩy mạnh cả phân cấp và phân quyền, trong đó nhấn mạnh việc luật hóa thẩm quyền của chính quyền địa phương (biểu hiện của phân quyền) và xác định rõ nhiệm vụ cho từng cấp hành chính (biểu hiện của phân cấp). Ba là, quan điểm của Đảng chống tiêu cực trong phân cấp, phân quyền và bảo đảm nguồn lực đồng bộ. Các định hướng về phân cấp, phân quyền tại Đại hội XIV đã thể hiện một bước tiến lớn trong tư duy lý luận của Đảng về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước.
Quan điểm chung và giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền
1. Quan điểm định hướng:
- Phát triển vì lợi ích chung: Phân cấp, phân quyền không tạo ra sự cát cứ cục bộ mà phải hướng tới sự phát triển hài hòa, bền vững của quốc gia.
- Đồng bộ giữa Thẩm quyền - Nguồn lực - Trách nhiệm: Giao quyền tới đâu phải giao nguồn lực đến đó và gắn chặt với trách nhiệm giải trình.
- Chuyển từ “Tiền kiểm” sang “Hậu kiểm”: Trung ương tập trung vào xây dựng thể chế, quy chuẩn và giám sát; địa phương chủ động thực thi.
Yêu cầu đối với pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương: (1) Pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương phải bảo đảm tính pháp quyền. (2) Pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương phải bảo đảm tínhminh bạch và trách nhiệm giải trình, sự tham gia của người dân trong quản trị quốc gia. (3) Pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương phải đảm bảo tính kịp thời, hiệu lực, hiệu quả.
Để giải quyết triệt để các bất cập, cơ quan chức năng đang quyết liệt triển khai nguyên tắc: “Địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Cấp trung ương sẽ chỉ tập trung vào việc hoạch định chiến lược, xây dựng cơ chế chính sách và tăng cường kiểm tra, giám sát sau khi giao quyền.
2. Giải pháp hoàn thiện:
2.1. Thể chế hóa và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
- Rà soát đồng bộ hóa pháp luật chuyên ngành: Chỉnh sửa các điều khoản chồng chéo trong hệ thống luật chuyên ngành (đất đai, đầu tư, xây dựng, ngân sách...) nhằm tạo sự ăn khớp với thẩm quyền được giao.
- Thực thi hiệu quả hệ thống Nghị định mới: Đẩy mạnh hướng dẫn và vận hành trơn tru nhóm 28 Nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền do Chính phủ ban hành nhằm phục vụ mô hình chính quyền địa phương 02 cấp.
- Đặc thù hóa cho các vùng động lực: Tiếp tục thiết kế và mở rộng các cơ chế, không gian thể chế vượt trội cho các đô thị lớn, chẳng hạn như áp dụng các điều khoản linh hoạt tối đa của Luật Thủ đô (sửa đổi).
- Luật hóa tiêu chí phân cấp, phân quyền: Xây dựng các tiêu chí khoa học dựa trên: quy mô dân số, đặc điểm địa lý, năng lực quản trị và đóng góp kinh tế của từng địa phương để áp dụng mức độ phân quyền phù hợp (không cào bằng).
2.2. Bảo đảm nguyên tắc phân công gắn kết mật thiết với kiểm soát quyền lực
- Gắn quyền hạn trực tiếp với trách nhiệm giải trình: Phân định rõ ranh giới thẩm quyền cá nhân của người đứng đầu, tránh tuyệt đối tình trạng đùn đẩy trách nhiệm lên cấp trên hoặc né tránh xử lý vụ việc.
- Tăng cường cơ chế hậu kiểm (giám sát độc lập): Giảm thiểu tối đa cơ chế “xin - cho” ở khâu tiền kiểm. Chuyển trọng tâm của các Bộ, ngành từ quản lý vi mô sang hoạch định chiến lược, ban hành tiêu chuẩn và tiến hành thanh tra, xử lý vi phạm.
- Xây dựng bộ chỉ số đánh giá: Thiết lập các tiêu chí rõ ràng để đo lường hiệu quả thực thi quyền hạn được giao của địa phương.
- Xử lý nghiêm minh: Quy định rõ chế tài đối với người đứng đầu địa phương nếu để xảy ra sai phạm, buông lỏng quản lý sau khi đã được phân cấp toàn quyền.
- Tăng tỷ lệ điều tiết ngân sách để lại cho địa phương: Giúp các tỉnh, thành tự chủ hơn trong việc đầu tư hạ tầng và thực hiện các chính sách an sinh xã hội đặc thù.
- Trao quyền tự chủ về biên chế: Cho phép chính quyền địa phương (đặc biệt là cấp tỉnh) chủ động linh hoạt sắp xếp bộ máy, vị trí việc làm phù hợp với thực tiễn quản lý thay vì áp dụng một khung cứng từ trung ương.
2.3. Đồng bộ hóa nguồn lực tương xứng với nhiệm vụ được giao
- Phân định rõ ràng nguồn lực tài chính: Cải cách phân cấp ngân sách theo hướng tăng tính tự chủ chi tiêu, chủ động khai thác nguồn thu cho cấp ngân sách địa phương.
- Bảo đảm biên chế và cơ sở vật chất: Tuyệt đối không giao thêm việc mà không đi kèm định mức nhân lực và điều kiện làm việc phù hợp, đặc biệt là đối với cấp xã sau khi tiếp nhận khối lượng công việc lớn chuyển giao từ cấp quận/huyện.
2.4. Đơn giản hóa bộ máy hành chính và đẩy mạnh số hóa
- Đơn giản hóa tối đa thủ tục hành chính: Cắt giảm thành phần hồ sơ, bãi bỏ các bước phê duyệt trung gian bắt buộc không cần thiết giữa Trung ương và địa phương.
- Xây dựng chính phủ số và chia sẻ dữ liệu: Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý nghiệp vụ để các cấp địa phương tra cứu thông tin nhanh, giải quyết thủ tục nhanh chóng, giảm tải áp lực hồ sơ giấy.
2.5. Nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ thực thi cấp cơ sở
- Đào tạo và chuyển giao chuyên môn bài bản: Các Bộ quản lý ngành phải chịu trách nhiệm tổ chức tập huấn, hướng dẫn cụ thể quy trình xử lý công việc trực tiếp cho cán bộ địa phương.
- Chuẩn hóa vị trí việc làm: Rà soát và sắp xếp lại đội ngũ công chức để đảm bảo từng vị trí đều đủ trình độ nghiệp vụ xử lý chính xác thẩm quyền mới được phân quyền.
- Chuẩn hóa đội ngũ công chức: Tổ chức đào tạo chuyên sâu về kỹ năng quản trị hiện đại, phân tích chính sách cho cán bộ cấp tỉnh, huyện để đáp ứng được khối lượng công việc được chuyển giao.
- Công khai, minh bạch hóa: Áp dụng triệt để chuyển đổi số trong quản lý nhà nước để người dân và trung ương có thể dễ dàng giám sát quy trình ra quyết định của chính quyền địa phương.
Hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền là một quá trình liên tục, đòi hỏi tư duy đổi mới mạnh mẽ và sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp. Thực hiện thành công cơ chế này sẽ giải phóng được các nguồn lực xã hội bị thắt nút bấy lâu nay tại các địa phương, tạo động lực cạnh tranh lành mạnh. Đây chính là chìa khóa để xây dựng một nền hành chính quốc gia hiện đại, liêm chính, phục vụ đắc lực cho sự phát triển chung của đất nước trong kỷ nguyên mới.
ThS Hoàng Văn Trình
----------------------------------------
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Các văn kiện trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng.
2. Ban Chỉ đạo Cải cách hành chính của Chính phủ (2024).
3. Chính phủ (2024): Báo cáo số 248/BC-CP ngày 08/07/2024 về kết quả rà soát, xử lý các vướng mắc, bất cập về thủ tục hành chính.
4. Lê Văn Cường (2024): Quyết tâm thực hiện hiệu quả Nghị định số 73/2023/NĐ-CP về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung - Tạp chí Tổ chức Nhà nước.
5. Lê Thị Huyền (2023): Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về phân quyền, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước - Tạp chí Dân chủ và pháp luật điện tử.
