Luật Phát triển đô thị tạo lập khuôn khổ pháp lý mới nhằm phát huy vai trò của đô thị đặc biệt, các thành phố và khu kinh tế đặc biệt trong quá trình hình thành những cực tăng trưởng. Trọng tâm của Luật là mở rộng thẩm quyền quyết định gắn với năng lực thực hiện và trách nhiệm giải trình. Khi quyền tự chủ, nguồn lực phát triển và cơ chế kiểm soát được tổ chức đồng bộ, những chính sách vượt trội sẽ có điều kiện chuyển hóa thành hiệu quả quản trị, nâng cao sức cạnh tranh và tạo ra giá trị phát triển bền vững.
I. ĐÔ THỊ ĐẶC BIỆT CẦN MỘT KHÔNG GIAN THỂ CHẾ TƯƠNG XỨNG
Được Quốc hội thông qua ngày 24/8/2026 và có hiệu lực từ ngày 1/10/2026, Luật Phát triển đô thị đánh dấu bước chuyển từ những cơ chế thí điểm riêng lẻ sang khuôn khổ pháp lý có tính hệ thống và ổn định hơn. Luật xác lập các cơ chế, chính sách nhằm thúc đẩy phát triển đô thị đặc biệt, Thành phố Hồ Chí Minh, các thành phố khác, khu kinh tế đặc biệt và đầu tư xây dựng dự án khu đô thị lấn biển. Những quy định về khu thương mại tự do, trung tâm tài chính quốc tế và các mô hình phát triển mới tiếp tục mở rộng không gian huy động nguồn lực cho các đô thị giữ vai trò động lực.
Sự ra đời của Luật phản ánh yêu cầu giải quyết mối quan hệ giữa vai trò của đô thị lớn với mức độ tự chủ cần thiết trong quản trị. Đô thị đặc biệt là nơi tập trung dân cư, doanh nghiệp, vốn, hạ tầng, tri thức và hoạt động đổi mới sáng tạo. Sự tập trung này tạo ra lợi thế về năng suất, khả năng kết nối thị trường và sức lan tỏa đối với những khu vực xung quanh. Đồng thời, quy mô dân số và mật độ hoạt động cao cũng đặt chính quyền đô thị trước những vấn đề phức tạp về quy hoạch, giao thông, nhà ở, môi trường, năng lượng, tài chính và cung cấp dịch vụ công.
Phát triển đô thị trong giai đoạn mới đòi hỏi không gian thể chế tương xứng, gắn quyền chủ động của địa phương với năng lực thực hiện và trách nhiệm giải trình.
Theo lý thuyết kinh tế tập trung đô thị, hiệu quả phát triển được hình thành khi các nguồn lực ở gần nhau, có khả năng kết nối và bổ trợ lẫn nhau. Tuy nhiên, lợi ích của sự tập trung phụ thuộc đáng kể vào chất lượng điều phối. Khi quá trình ra quyết định không theo kịp tốc độ vận động của dân cư, đầu tư và công nghệ, lợi thế về quy mô có thể bị suy giảm bởi chi phí giao dịch, sự chậm trễ trong triển khai hạ tầng và tình trạng thiếu đồng bộ giữa các lĩnh vực. Bởi vậy, một đô thị giữ vai trò đầu tàu cần có khả năng xử lý công việc tương xứng với quy mô, mức độ phức tạp và phạm vi tác động của các quyết định phát triển.
Tiếp cận từ phân tích thể chế cho thấy cần phân biệt cơ chế đặc thù với năng lực thể chế. Cơ chế đặc thù là những quy định khác biệt được áp dụng cho địa bàn hoặc đối tượng xác định. Năng lực thể chế thể hiện ở khả năng sử dụng thẩm quyền, điều phối nguồn lực, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về kết quả. Việc trao thêm quyền hạn mới tạo ra điều kiện pháp lý ban đầu; hiệu quả cuối cùng phụ thuộc vào khả năng chuyển quyền hạn ấy thành những quyết định kịp thời, phù hợp và có thể kiểm chứng.
Không gian thể chế tương xứng cũng không đồng nghĩa với việc tạo ra những ngoại lệ tách khỏi hệ thống quản lý chung. Quyền chủ động của địa phương cần được đặt trong mối quan hệ với quy hoạch quốc gia, cân đối vĩ mô, yêu cầu liên kết vùng và lợi ích công cộng. Những vấn đề có phạm vi tác động rộng vẫn đòi hỏi sự điều phối của Trung ương, trong khi địa phương cần được chủ động đối với các nhiệm vụ gắn trực tiếp với điều kiện và nhu cầu của địa bàn. Sự phân định hợp lý giữa các cấp giúp rút ngắn quá trình ra quyết định, đồng thời duy trì tính thống nhất của pháp luật và kỷ luật trong thực thi quyền lực.
Vì vậy, yêu cầu đặt ra không dừng ở việc bổ sung cơ chế cho đô thị đặc biệt, mà hướng tới thiết lập một phương thức quản trị phù hợp hơn với vai trò của các trung tâm phát triển. Khi thẩm quyền được phân định rõ, nguồn lực được bố trí tương xứng và trách nhiệm được xác lập cụ thể, thể chế có thể trở thành một nguồn lực trực tiếp, giúp đô thị nâng cao năng lực điều hành và phát huy tốt hơn vai trò dẫn dắt đối với nền kinh tế.
II. PHÂN QUYỀN GẮN VỚI KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC
Tinh thần xuyên suốt của Luật Phát triển đô thị là đẩy mạnh phân cấp, phân quyền theo phương châm “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Ba vế này tạo thành một chỉnh thể: quyền quyết định mở rộng khả năng chủ động; quyền tổ chức thực hiện rút ngắn khoảng cách từ chính sách đến thực tiễn; trách nhiệm giải trình bảo đảm quyền hạn được sử dụng đúng mục tiêu và được kiểm chứng bằng kết quả. Nếu thiếu vế cuối cùng, phân quyền có thể dừng ở việc chuyển giao thẩm quyền mà chưa tạo ra chuyển biến tương ứng về chất lượng quản trị.
Về phương diện lý luận, cách tiếp cận trên có thể được soi chiếu qua nguyên tắc bổ trợ trong quản trị công. Theo đó, quyết định nên được giao cho cấp gần vấn đề nhất khi cấp đó có đủ thông tin, nguồn lực và năng lực thực hiện. Chính quyền đô thị thường có điều kiện nhận diện trực tiếp hơn nhu cầu về không gian, hạ tầng, dịch vụ và những điểm nghẽn phát sinh trên địa bàn. Việc tăng quyền chủ động vì thế có thể rút ngắn thời gian phản ứng, nâng cao tính phù hợp của chính sách và khuyến khích bộ máy địa phương chịu trách nhiệm đầy đủ hơn đối với kết quả.
Tuy nhiên, đô thị đặc biệt không vận hành như một đơn vị quản lý biệt lập. Nhiều quyết định về quy hoạch, tài chính, năng lượng, môi trường và hạ tầng có thể tạo tác động liên vùng hoặc ảnh hưởng đến các cân đối vĩ mô. Trung ương tiếp tục giữ vai trò thiết lập tiêu chuẩn chung, bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, điều phối những vấn đề vượt ra ngoài địa giới hành chính và kiểm soát các rủi ro liên quan đến lợi ích quốc gia. Phân quyền hợp lý vì vậy phải đồng thời làm rõ phạm vi địa phương được chủ động, trách nhiệm của cơ quan trung ương và cơ chế xử lý những vấn đề có tính liên ngành, liên vùng.
Sự cân bằng giữa chủ động và kiểm soát được thể hiện rõ trong quy định về thí điểm cơ chế, chính sách. Khi Chính phủ ban hành nghị định thí điểm một số cơ chế, chính sách khác hoặc chưa được quy định trong luật, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội để áp dụng đối với thành phố chưa được công nhận là đô thị đặc biệt và khu kinh tế đặc biệt, Luật yêu cầu phải có sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Phạm vi thí điểm được giới hạn trong yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế và quản lý xã hội. Quy định này tạo dư địa xử lý những vấn đề mới phát sinh, đồng thời xác lập giới hạn quyền lực và chủ thể giám sát đối với hoạt động thí điểm.
Xét theo logic quản trị thử nghiệm, một cơ chế mới cần có mục tiêu, phạm vi, đối tượng và thời hạn áp dụng rõ ràng. Kết quả phải được theo dõi bằng những chỉ số có khả năng phản ánh tác động; thông tin cần được công khai trong giới hạn pháp luật cho phép; trách nhiệm của cơ quan tham mưu, cơ quan quyết định và đơn vị thực hiện phải được phân định cụ thể. Sau thời gian áp dụng, cơ chế cần được đánh giá để tiếp tục, điều chỉnh, chấm dứt hoặc đề xuất nhân rộng. Thí điểm theo nghĩa đó là quá trình tạo lập bằng chứng cho chính sách, thay vì hình thành một ngoại lệ kéo dài ngoài cơ chế kiểm soát thông thường.
Việc trao thêm thẩm quyền điều chỉnh cục bộ Quy hoạch tổng thể cho Hội đồng nhân dân Thành phố thuộc phạm vi áp dụng của Luật cũng cần được nhìn nhận trong mối quan hệ này. Đô thị lớn liên tục vận động dưới tác động của đầu tư, biến đổi dân cư, phát triển hạ tầng và sự xuất hiện của các mô hình kinh tế mới. Khả năng điều chỉnh cục bộ giúp chính quyền phản ứng kịp thời hơn trước yêu cầu thực tiễn. Tuy vậy, quyết định điều chỉnh vẫn phải bảo đảm tính thống nhất của quy hoạch, sự kết nối giữa không gian đô thị với khu kinh tế đặc biệt trên địa bàn và lợi ích phát triển dài hạn. Thẩm quyền được mở rộng cần đi cùng yêu cầu cao hơn về đánh giá tác động, công khai thông tin và giải trình trước cơ quan dân cử, cộng đồng.
Cùng với quy hoạch, quy định về xác định tổng số lượng biên chế theo khối lượng công việc thực tế cho thấy quyền tự chủ cần được bảo đảm bằng năng lực thực hiện tương xứng. Việc xã hội hóa một số hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ hỗ trợ giải quyết thủ tục hành chính có thể bổ sung nguồn lực cung ứng dịch vụ, nhưng phải tôn trọng quyền tự do lựa chọn của cá nhân, tổ chức và không làm phát sinh thêm nghĩa vụ ngoài quy định. Đây là giới hạn cần thiết để đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ vẫn hướng tới lợi ích của người sử dụng.
Nội hàm của phân quyền có kiểm soát vì thế nằm ở sự kết hợp giữa quyền chủ động, năng lực thực hiện và trách nhiệm giải trình. Khi phạm vi thẩm quyền, cơ chế giám sát và tiêu chí đánh giá được xác lập rõ, phân quyền có thể tạo động lực đổi mới quản trị, đồng thời duy trì kỷ luật, kỷ cương và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
III. KHƠI THÔNG NGUỒN LỰC, MỞ RỘNG KHÔNG GIAN PHÁT TRIỂN
Thẩm quyền được mở rộng chỉ phát huy ý nghĩa khi tạo điều kiện huy động, kết nối và phân bổ hiệu quả các nguồn lực phát triển. Theo lý thuyết cực tăng trưởng của François Perroux, tăng trưởng thường hình thành trước tại những ngành, khu vực hoặc trung tâm có năng lực dẫn dắt, sau đó lan tỏa thông qua đầu tư, việc làm, liên kết sản xuất và đổi mới công nghệ. Đặt trong cấu trúc đô thị, những cơ chế mới cần giúp các thành phố trở thành điểm hội tụ của vốn, hạ tầng, năng lượng, tri thức và thị trường; từ đó tạo sức kéo đối với vùng và nền kinh tế.
Khu thương mại tự do và khu logistics tích hợp là những cấu phần đáng chú ý của quá trình này. Giá trị của các khu vực đó không chủ yếu được quyết định bởi mức độ ưu đãi, mà nằm ở khả năng giảm chi phí giao dịch và kết nối các hoạt động thương mại trong một chuỗi thống nhất. Khi cảng biển, vận tải, kho bãi, thủ tục hải quan, dịch vụ tài chính và hệ thống dữ liệu được tổ chức đồng bộ, thời gian lưu chuyển hàng hóa có thể được rút ngắn, năng lực cung ứng dịch vụ được cải thiện và doanh nghiệp có điều kiện tham gia sâu hơn vào mạng lưới sản xuất khu vực.
Việc Luật xác định khu thương mại tự do là một khu chức năng tạo cơ sở thống nhất cho quá trình tổ chức thực hiện. Chính phủ được giao quy định trình tự, thủ tục công nhận, gia hạn, tạm đình chỉ hoặc đình chỉ áp dụng chế độ ưu tiên hải quan đối với khu thương mại tự do và khu logistics tích hợp. Đồng thời, thẩm quyền của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trong quy định yêu cầu, điều kiện đối với phòng giao dịch của chi nhánh ngân hàng nước ngoài tại khu thương mại tự do góp phần kiểm soát rủi ro ngoại hối, phòng, chống rửa tiền và bảo đảm môi trường cạnh tranh phù hợp.
Những quy định này phản ánh mô hình quản trị nhiều tầng. Chính quyền thành phố được chủ động tổ chức không gian kinh tế và cải thiện môi trường đầu tư; Chính phủ cùng cơ quan quản lý chuyên ngành tiếp tục kiểm soát những vấn đề liên quan đến hải quan, tiền tệ và an toàn tài chính. Sự phân công đó cho phép địa phương phát huy lợi thế riêng trong khuôn khổ các tiêu chuẩn chung, đồng thời hạn chế nguy cơ một khu vực ưu đãi vận hành tách rời hệ thống quản lý quốc gia.
Đối với Trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam, Luật bổ sung các cơ chế nhằm thúc đẩy phát triển Trung tâm, đặt trong mối quan hệ với khuôn khổ đã được xác lập tại Nghị quyết số 222/2025/QH15. Một trung tâm tài chính có khả năng cạnh tranh cần được nhìn nhận như hệ sinh thái thể chế gồm thị trường, sản phẩm tài chính, dữ liệu, nhân lực, tiêu chuẩn minh bạch, cơ chế giải quyết tranh chấp và khả năng kết nối dòng vốn quốc tế. Hạ tầng hiện đại tạo ra điều kiện vật chất, trong khi niềm tin của nhà đầu tư phụ thuộc nhiều hơn vào tính ổn định của chính sách, chất lượng điều hành và khả năng kiểm soát rủi ro.
Việc giao Hội đồng nhân dân Thành phố quy định điều kiện, trình tự, thủ tục cấp phép thành lập ngân hàng có hoạt động ngân hàng đầu tư và phát hành sản phẩm tài chính quốc tế, trên cơ sở có ý kiến của Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước, thể hiện sự kết hợp giữa quyền chủ động của địa phương với năng lực quản lý chuyên ngành của Trung ương. Thành viên của Trung tâm được cung cấp dịch vụ tài chính và các dịch vụ hỗ trợ khác cho tổ chức trong nước nhằm phục vụ giao dịch, thu hút vốn quốc tế, nhưng vẫn phải tuân thủ các quy định về quản lý ngoại hối, phòng, chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố và quản lý nợ công. Cách tổ chức này hướng tới mở rộng khả năng huy động vốn mà vẫn duy trì những hàng rào cần thiết đối với rủi ro hệ thống.
Hạ tầng năng lượng là một điều kiện trực tiếp cấu thành sức cạnh tranh của đô thị. Quy định trao thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân Thành phố xác định đối tượng, điều kiện tham gia, cơ chế thực hiện và trách nhiệm của các bên trong mua bán điện trực tiếp tạo thêm dư địa kết nối nhu cầu sử dụng điện của doanh nghiệp với nguồn cung phù hợp. Trong bối cảnh tiêu chuẩn xanh ngày càng tác động đến quyết định đầu tư và lựa chọn chuỗi cung ứng, khả năng tiếp cận nguồn điện ổn định, có thể kiểm chứng về nguồn gốc trở thành một yếu tố đáng kể của môi trường kinh doanh.
Cơ chế mua bán điện trực tiếp vẫn phải vận hành trong yêu cầu bảo đảm an toàn hệ thống, cân bằng cung – cầu, minh bạch về chi phí và xác định rõ trách nhiệm của các bên. Phân quyền trong lĩnh vực này nhằm tăng khả năng thích ứng với nhu cầu phát triển của đô thị, chứ không hình thành một thị trường điện biệt lập với hệ thống quốc gia. Mối quan hệ giữa tính linh hoạt của cơ chế địa phương và an ninh năng lượng chung vì vậy phải được xử lý trong một cấu trúc điều phối thống nhất.
Bên cạnh vốn, thương mại và năng lượng, cơ chế phát triển khu đô thị lấn biển mở ra khả năng tạo lập không gian mới cho đô thị ven biển. Những dự án này có thể bổ sung quỹ đất, hạ tầng và các chức năng kinh tế, song thường đòi hỏi nguồn vốn lớn, thời gian triển khai dài và tạo ra tác động môi trường trên phạm vi rộng. Quyết định đầu tư vì thế phải dựa trên đánh giá tổng hợp về địa chất, thủy văn, hải văn, dòng chảy, hệ sinh thái, đa dạng sinh học và khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu.
Việc lựa chọn nhà đầu tư chiến lược cũng cần xem xét đồng thời năng lực tài chính, trình độ công nghệ và khả năng thực hiện trách nhiệm dài hạn. Cơ chế ưu đãi phải gắn với tiến độ, chất lượng hạ tầng, nghĩa vụ môi trường và lợi ích công cộng mà dự án cam kết tạo ra. Đối với những quyết định có tác động lâu dài đến không gian biển và cấu trúc đô thị, yêu cầu thận trọng, minh bạch và giám sát trong toàn bộ vòng đời dự án có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
Khu thương mại tự do, trung tâm tài chính quốc tế, mua bán điện trực tiếp và khu đô thị lấn biển thuộc những lĩnh vực khác nhau nhưng cùng hướng tới nâng cao năng lực huy động nguồn lực của các đô thị động lực. Giá trị của các chính sách này được thể hiện khi vốn, hạ tầng, năng lượng và không gian phát triển được kết nối với sản xuất, việc làm, đổi mới sáng tạo và liên kết vùng. Sức lan tỏa đối với doanh nghiệp, người lao động và các địa phương liên quan vì thế phải trở thành một tiêu chí trung tâm khi đánh giá hiệu quả của cơ chế vượt trội.
IV. NÂNG NĂNG LỰC THỰC THI, BẢO ĐẢM GIÁ TRỊ PHÁT TRIỂN
Sau khi Luật Phát triển đô thị được ban hành, trọng tâm chuyển sang khâu tổ chức thực hiện. Pháp luật tạo ra khả năng hành động; năng lực sử dụng thẩm quyền quyết định chất lượng và hiệu quả phát triển. Nếu bộ máy chưa đủ khả năng phân tích, phối hợp và kiểm soát rủi ro, những cơ chế mới có thể chậm đi vào cuộc sống hoặc phát sinh chi phí quản lý ngoài dự kiến. Bởi vậy, mở rộng quyền chủ động cho địa phương cần được tiến hành đồng thời với củng cố năng lực thể chế của chính quyền đô thị.
Trước hết, đội ngũ thực thi phải có khả năng xử lý những vấn đề phức tạp về quy hoạch, tài chính, đầu tư, đất đai, năng lượng và môi trường. Năng lực này không được xác định đơn thuần bằng số lượng cán bộ, mà thể hiện qua trình độ phân tích chính sách, thẩm định dự án, quản lý hợp đồng, khai thác dữ liệu và dự báo tác động dài hạn. Việc huy động chuyên gia, tổ chức tư vấn và cơ sở nghiên cứu có thể bổ sung tri thức chuyên môn, song trách nhiệm ra quyết định và giải trình vẫn thuộc về cơ quan được giao thẩm quyền.
Cơ chế phối hợp cũng cần được thiết lập rõ ràng giữa địa phương với các bộ, ngành và giữa những cơ quan trong cùng một đô thị. Một quyết định về quy hoạch có thể đồng thời liên quan đến sử dụng đất, hạ tầng, nguồn vốn, năng lượng và bảo vệ môi trường. Nếu thẩm quyền bị chia cắt hoặc quy trình phối hợp thiếu đầu mối, phân cấp có thể dẫn đến phân tán trách nhiệm. Mỗi nhiệm vụ vì thế cần xác định rõ cơ quan chủ trì, đơn vị phối hợp, thời hạn xử lý, thẩm quyền quyết định và phương thức giải quyết khi xuất hiện khác biệt về quan điểm hoặc xung đột lợi ích.
Minh bạch và sự tham gia của xã hội là điều kiện củng cố chất lượng quyết định. Mục tiêu, phạm vi, thời hạn của cơ chế thí điểm; nội dung điều chỉnh quy hoạch; tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư; chính sách ưu đãi và kết quả thực hiện cần được công khai trong phạm vi pháp luật cho phép. Tham vấn người dân, doanh nghiệp và giới chuyên môn giúp nhận diện sớm tác động xã hội, chi phí tuân thủ và những rủi ro có thể chưa được phản ánh đầy đủ trong hồ sơ kỹ thuật. Quá trình này góp phần tăng đồng thuận, nâng cao trách nhiệm giải trình và hạn chế nguy cơ lợi ích cục bộ.
Hiệu quả thực thi cần được đánh giá bằng kết quả phát triển thay vì số lượng cơ chế được ban hành hoặc dự án được phê duyệt. Ở phương diện quản trị, cần theo dõi thời gian xử lý công việc, chất lượng phối hợp và mức độ thực hiện trách nhiệm giải trình. Kết quả kinh tế được phản ánh qua khả năng huy động vốn, nâng cao năng suất, phát triển doanh nghiệp và tạo việc làm. Hiệu quả xã hội thể hiện ở khả năng tiếp cận nhà ở, dịch vụ đô thị và mức độ thụ hưởng của các nhóm dân cư. Các chỉ số về sử dụng đất, năng lượng, phát thải và thích ứng với biến đổi khí hậu giúp xác định tính bền vững của quá trình phát triển.
Thước đo sau cùng của cơ chế vượt trội là giá trị công được tạo ra, mức độ người dân được thụ hưởng và hiệu quả kiểm soát quyền lực trong suốt quá trình tổ chức thực hiện.
V. KẾT LUẬN
Luật Phát triển đô thị tạo bước chuyển từ những cơ chế thí điểm riêng lẻ sang khuôn khổ pháp lý có tính hệ thống hơn đối với các đô thị và khu vực giữ vai trò động lực. Giá trị của Luật được thể hiện ở việc mở rộng không gian quyết định cho địa phương, đồng thời đặt quyền tự chủ trong mối quan hệ chặt chẽ với năng lực thực hiện, kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình.
Hiệu quả của Luật sẽ được kiểm chứng bằng khả năng rút ngắn quá trình ra quyết định, khơi thông và phân bổ hợp lý các nguồn lực, nâng cao chất lượng quản trị, bảo đảm lợi ích xã hội và tạo sức lan tỏa đối với vùng, nền kinh tế. Khi phân quyền được thực hiện minh bạch, có kiểm soát và hướng tới kết quả, những cơ chế vượt trội sẽ trở thành nguồn lực thể chế, giúp các đô thị đặc biệt phát huy vai trò đầu tàu và cực tăng trưởng trong giai đoạn phát triển mới./.
ThS. Đặng Văn Khánh
